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节能内在机制的新变化、政策的系统性缺陷以及经济发展速度远超过节能目标设定时的前提,造成当前节能工作面临困难。面对这些新情况必须采取综合性对策，着眼于建立节能的长效机制。为实现节能目标，还须采取按行业分解节能目标、能源价格及财税政策调整、加强监管等新措施。 充分认识实现“十一五”节能目标的艰巨性及问题实质
从“十一五”时期头两年的情况看，2006年单位GDP能耗仅下降了1.33％，2007年预计下降3%左右，虽然总体状况有所好转，但距离“十一五”规划的预期目标仍有较大差距，节能形势依然十分严峻。
那么，是什么原因造成单位GDP能耗上涨的惯性如此之大？节能工作有什么新情况和新问题？这其中有三个问题需要特别予以关注。
一是驱动节能的主导因素发生了逆转。1990年至2005年单位GDP能耗年均下降了4.2％。如果将“十一五”时期能源强度年均下降4.4％的目标与这一速度相比，表面上看新的节能目标只是比前三个五年规划时期的平均值略有提高，但实际上目前所面临的困难要比以往大得多，面对的新情况和新矛盾也复杂得多。困难之处在于驱动节能的主导因素发生了变化。
以往所取得的成就，主要得益于结构性因素（为广义结构性因素不仅包括产业结构，也包括产品附加值提高产生的节能效果），结构节能对总节能量的贡献率为60%－70％。而2002年之后的情况则截然不同，结构性因素不仅不是驱动节能的主导因素，而且成为推动单位GDP能耗提高的主导因素，结构性因素对单位GDP能耗影响的作用方向发生了逆转。在此期间，尽管技术仍然在进步，但是技术因素对节能的正贡献被结构因素的负贡献大大抵消，从而导致了单位GDP能耗的升高。
由此看来，目前在节能工作中遇到的困难根源在于驱动因素的变化，是节能内在机制的变化。在新形势下，急待建立新的节能内在机制，新机制的建立将难以借助以往的经验和做法。新的内在机制将是综合性、多因素的，既要考虑结构因素，也要考虑技术因素；既要考虑生产环节（特别是能源密集型行业），也要考虑消费环节。
二是在节能管理、政策、法律等诸多方面存在着系统性缺陷。目前，我国在政府对节能的干预范围、干预方式、干预程度等方面存在着明显的缺陷，突出表现在利用财税、价格等政策激励节能的手段不足，法律、法规、标准等或者缺失或者不适应新形势的需要，包括节能在内的能源管理体制不顺，管理能源的能力明显削弱，除此之外，体制转型中的市场机制仍不成熟、不健全。这些方面存在的不同表现形式的缺陷，叠加起来就构成了系统性缺陷。如果说，上世纪后20年结构性因素主要导致了单位GDP能耗的持续下降，进而掩盖了这些缺陷的危害的话，目前在结构性因素起到拉升单位GDP能耗作用的条件下，其危害则暴露无遗。由于这些系统性缺陷的存在，导致了粗放型的经济增长方式难以得到根本性转变，而粗放型增长方式延续到以重化工业加速发展为特点的新阶段，在能源、环境等方面出现的问题就被放大了若干倍。
三是当前的经济发展速度远高于节能目标设定时的前提条件，加大了实现节能目标的难度。当初设定节能目标是以“十一五”时期GDP年均增速7.5%考虑的，按此发展速度测算，到2010年实现的节能量（绝对值）为6.4亿吨标准煤。经济增长速度比规划目标每加快一个百分点，目标节能量将增加约4.7%，如果GDP增速分别达到8.5%和9.5%，目标节能量将达6.7亿吨和7.0亿吨标准煤。当前经济发展速度远远超过规划目标，实现节能目标的难度进一步加大。
理论上讲，在保持高增长的同时，实现“十一五”节能目标是存在可能的，但前提是结构调整和转变经济增长方式取得明显进展，要有新的低能耗、高附加值的高增长产业替代目前的能源密集型产业，否则在当前能源密集型产业拉动经济增长的前提下，难以同时做到高增长与低能耗。然而在短时间内形成对经济增长起明显拉动作用的新产业十分困难，转变经济增长方式也不可能一蹴而就，这就要在经济发展速度与可持续发展能力之间做出取舍，两者难以在短期内兼得。在经济增长速度与经济发展质量难以统一的情况下，需要明确“十一五”经济发展的重要目标之一是提高“可持续发展能力”，需要牺牲一点经济增长速度来换取。
必须着眼于建长效节能新机制
从节能工作的历史实践看，存在着“三高三低”的问题，即中央政府关注程度高、地方政府关注程度低；能源短缺或供应紧张时期关注程度高、能源供应相对充足时期关注程度低；能源约束较强的地区关注程度高、能源资源相对富裕的地区关注程度低。当前的节能工作，也存在着政府动员多、企业和消费者行动少，号召多、具体措施少，行政性手段多、经济与法律手段少等“三多三少”的问题，亟待建立起有效的节能新机制。推进节能工作需坚持如下四个原则：
一是采取综合措施，强调经济激励。经济、法律和行政等不同性质的手段，其作用的对象和发挥作用的机理是不同的，哪些手段多一些，哪些手段少一些，取决于其作用的对象和机理（见表1）。
表1 不同性质的手段对不同作用对象的有效性
能源的使用者能否自觉节能，是完成“十一五”节能目标的关键，而决定能源使用者行为的关键因素是能源产品的价格，当使用者面临着用能和节能两种选择时，选择哪种取决于相对的成本，能源使用成本的高低决定了用能与节能的替代深度。这就意味着，以能源价格和税收政策为核心内容的经济手段，是市场经济条件下激励社会全体成员自觉节能的基本政策，舍此难有其他的有效手段。
由此可见，有效地推动节能工作，经济、法律、行政的手段都不可缺少，这三种手段的地位及作用应当是，以经济手段为基础，法律手段做保证，行政手段作用于各级政府。
二是中央与地方联动，落实各自责任。将节能目标落实到地方政府，是实现中央与地方联动的关键步骤。另一方面，还需要建立科学的监督机制和考核评价制度，而基础是统计数据的真实性，就统计制度的现状而言，自上而下越到基层，统计人员、统计能力越薄弱。由于节能指标是自上而下逐级分解，而数据是从能源统计基础最薄弱的基层自下而上报告，这样，即使无主观造假的意识，客观上也可能使统计数据出现较大偏差。由此可见，当务之急是完善统计制度和提高统计能力，否则将无法建立有效的监督、评价和考核的制度。
此外，不仅要将节能目标量化落实到地方政府，而且要落实到中央政府相关部门，明确中央政府各部门的责任，采取切实有效的政策和措施，切忌将节能责任简单下移。目前的情况是尽管地方政府接受了节能的目标责任，但是由于地方政府缺少影响全局的政策手段，其开展工作的方法和手段有较大的局限性和不足。
三是标本兼治，重在控制源头。实现“十一五”节能目标必须要标本兼治，尤其是要控制造成能源消费不合理增长的背后驱动因素。这些源头主要包括三部分：其一是消费方式。政府必须要引导合理消费、抑制浪费，一方面要倡导符合国情的可持续的消费方式，另一方面还要运用价格、财税政策调节消费方式。如果在当前居民消费结构向“住、行”快速升级过程中，对消费方式再不加引导、调节，将会错失机会，使得能源消费不合理刚性增长。其二是能源密集型产业的新增投资。控制能源密集型产业的新增投资，不是不新增生产能力，而是如何合理发展和新增何种技术水平的新增能力，实现“十一五”节能目标增量节能是关键环节。其三是能源密集型产品的出口。要区别两类情况：一方面要控制“两高一资”和低附加值产品的大规模出口，另一方面要引导、鼓励高技术含量、高附加值的产品出口，促进出口结构的调整和升级。
四是长短结合，重在建立长效机制。就长效机制而言，有三个基本的制度保证：其一是市场机制。充分发挥市场配置资源的基础性作用，是建立节能长效机制的基本制度安排。对于仍处于体制转型的我国，在许多领域市场的作用还没有充分发挥出来，价格机制还没有发挥出应有的作用，一些能源产业的垄断问题仍比较突出。其二是促进可持续发展的政策机制。市场机制本身并不能解决好诸如节能、环保等外部性问题，必须有面向可持续发展具体目标的综合性制度安排，以弥补节能领域的市场失效，通过制定和实施法律、标准、价格、财政、税收、金融等综合性对策，促进政府、企业、公众节能，并注重各种政策手段的协调和目标取向的一致性。其三是监管机制。监管机制是对企业微观主体进行监管，包括事前的准入监管，事中的能源审计等，我国监管制度需要重大转型，将目前的经济性监管过多，转向以节能、环保、安全等社会性监管为主要内容的监管制度。
三个机制的关系是，市场机制是建立长效节能新机制的基本制度安排，旨在通过市场竞争提高资源配置效率；促进可持续发展的政策机制是实现节能具体目标的综合性制度安排，通过弥补市场的不足来实现具体的节能目标取向；监管机制是对企业等微观主体进行直接管理，通过加强节能、环保、安全等社会性监管来监管微观企业。应该说，三个机制的功能及作用对象有所不同，共同构成了节能的长效机制。
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